MALİ SİSTEMDE BÜTÜNLÜK SAĞLANMASININ YOLSUZLUKLA MÜCADELEDEKİ ÖNEMİ
I- GİRİŞ
Kişisel çıkarların toplum
menfaatleri ile sürekli ve dengeli olarak uzlaştırılması
konusundaki zorunluluk hukuk ve ahlak kurallarını oluşturmuştur.
Bu kurallara aykırı olarak kişisel çıkarların toplum
menfaatlerine üstün tutulması yolsuzlukların kaynağını teşkil
etmektedir.
Uzun süredir ülkemizin gündeminde bulunan enflasyon, savurganlık
ve yolsuzluklar esas itibariyle birbiri ile yakın ilişkisi
bulunan toplumsal hastalıklardır. Bu hastalıklar başlangıçta
mükemmel olduğu halde alınan günübirlik tedbirlerle bozulan
mali sistemimiz tarafından desteklenir hale gelmiştir.
Birleşmiş Milletler ve Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları
Teşkilatı (INTOSAI) tarafından desteklenen ve Ekim 1996 ayında
Viyanada düzenlenen ; Yolsuzluklarla ve kötü yönetimlerle mücadelede
Sayıştayların Rolü konulu seminerde mali yönetim ile
yolsuzluklar arasındaki ilişki üzerinde önemle durulmuştur.
Nitekim bu seminerin açılış konuşmasında kamu kaynaklarındaki
bireysel vurgunculuğun diğer bir ifadeyle yolsuzlukların,
* Dünya ölçüsünde tüm ülkeleri etkilemesi mümkün ve
giderek artan evrensel bir problem olduğu,
* Hukuk kurallarına olan güveni kaybettirdiği,
* İş ahlakını ve rekabet anlayışını olumsuz yönde önemli
olarak etkilediği,
* Mali yönetimin yasal temelleri üzerinde baskıya sebep olduğu,
* Kamu menfaatlerini yavaş yavaş zarara uğrattığı,
* Yolsuzluğa sebep olan uygulamaların yeni daha fazla yolsuzluk
yapılmasına neden olduğu,
Belirtildikten sonra geçmiş örneklerde görüldüğü üzere
ekonomi ve yönetim sisteminin çökmesine neden olduğu açıkça
vurgulanmıştır.
Bu nedenle tebliğimizde, doğrudan yolsuzluklar üzerinde durmak
yerine, adeta çökme noktasına gelen ve yolsuzlukların yapılmasına
imkan sağlayan mali yönetim sistemimize dikkat çekmekle
yetinilecektir .
I- CUMHURİYETİN İLK YILLARINDA MALİ YÖNETİM
Bilindiği üzere mali
sistemimizin ana esasları 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanunu
ile belirlenmiştir.
Klasik mali düşüncenin egemen olduğu 1927 yılında yürürlüğe
konulan 1050 sayılı Kanunu, Devlet faaliyetlerinin çeşitlenmediği
ve işlem hacminin nisbeten düşük olduğu yer veya zamanlar için
mükemmel olarak nitelemek mümkündür.
Bu Kanunla mali yönetim, tamamen bütçe disiplini altına alınmış,
hükümetin gelir toplama ve gider yapma yetkisi halkın
vekillerine yani yasama organının iznine bağlanmıştır.
Açık olarak ifade edilmese de 1050 sayılı Kanun, yatırım önceliklerinin
belirlenmesi, kamuda verimliliğin sağlanması ve savurganlığın
önlenmesi gibi yönetsel hususlarda Büyük Millet Meclisinin
yetkili ve yeterli olacağı varsayımına dayanmıştır. Diğer
bir ifade ile "Bütçe bir kanundur - Kanunun çıkarılması
sırasında her şey düşünülmüştür - Uygulama, gereği
gibi yapıldığı taktirde işler düzgün gider" düşüncesi
1050 sayılı Kanunun ana fikrini oluşturmaktadır.
Bu nedenle de 1050 sayılı Kanunla bütçe uygulayıcılarına
verilen görev, sadece hukuka uygunluğun sağlanması ve bu
meyanda da yolsuzlukların önlenmesi ile sınırlıdır. Uygulayıcılara
performansın takibi yönünden herhangi bir sorumluluk yüklenmemiştir.
Gerçekten de Cumhuriyetin ilk yıllarındaki uygulamalara bakıldığında
günümüzdeki bir vilayetin gelir ve gider büyüklüğüne denk
gelen bütçenin hazırlanması, kabulü ve kesin hesabının
çıkarılmasında Yasama Organının bu vazifeyi gereği gibi
yerine getirdiğini tesbit etmek mümkündür.
O yıllarda program ve performans bütçe uygulaması henüz
literatürde yer almadığı için bütçeler haliyle klasik bütçe
esaslarına göre hazırlanmıştır. Demiryolları, Posta İdaresi,
Tekel gibi kalkınma için önemli ve öncelikli programlar genel
bütçe dışında katma bütçe adı altında idare edilmiş,
resmi dairelerin ellerindeki kaynakların atıl kalmamasını
teminen de (kârları genel veya katma bütçeye irat kaydedilmek
üzere) döner sermaye işletmelerinin tesisi uygun görülmüştür.
Mahalli idareler yani özel idareler ve belediyeler için de
genel esaslara paralel olarak Kanundaki tabiri ile "hususi bütçe"lerin
düzenlenmesi kabul edilen diğer husustur.
1050 sayılı Kanunla mal muhasebesinin, nakit muhasebesinden ayrı
olarak düşünülmesi, üzerinde önemle durulması gereken
konulardan birisidir. Bu husus, bütçe dahilinde takibi mümkün
olmayan mal işlemlerinin, bütçe uygulamasına hasredilmiş
olan nakit muhasebesi dışına çıkarılması fikrine
dayanmaktadır. Ancak bu tercih, bütün Cumhuriyet tarihinde hiçbir
zaman mal kesin hesabının çıkarılamamasına neden olmuştur.
Cumhuriyetin ilk yıllarında benimsenen ve halen yürürlükte
bulunan 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun kapsamının en
önemli istisnası ise Kamu İktisadi Teşebbüsleridir. Zamanının
şartları gereğince ekonomik kalkınma için zorunlu görülen
Devlet işletmeciliği düşüncesi çerçevesinde kurulan az sayıdaki
KİT'ler bütçelerini özerk olarak yapmaya yetkili kılınmışlardır.
Ancak taşıdıkları önem nedeniyle yaptıkları her faaliyetle
göz önünde bulunan bu işletmeler üzerindeki Yasama kontrolü
başlangıçta genel ve katma bütçeli idarelerden de daha etkin
bir şekilde yapılmıştır. Ancak başlangıçtaki önceliklerini
kaybetmeleri, sayılarındaki aşırı artış, faaliyet sahalarındaki
fuzuli çeşitlenme sonunda bu alanda kontrolün kaybedilmesi kaçınılmaz
olmuştur.
II- 1050 SAYILI KANUN İLE ÖNGÖRÜLEN İÇ KONTROL MEKANİZMASI
Halen yürürlükte bulunan
1050 sayılı Kanunun diğer bir önemli özelliği, hukuka
uygunluğu sağlamak ve yolsuzlukları önlemek amacıyla çok sıkı
bir iç kontrol mekanizması öngörmesidir.
Şekilde gösterildiği üzere,
- Hükümet tarafından hazırlanan bütçe tasarısının,
Yasama organı tarafından kabul gördükten sonra Kanun olarak yürürlüğe
girmesi,
- Bütçede yer alan ödeneklerin, Sayıştaya vize ettirilmek üzere
ilgili birimlere dağıtılması,
- Bütçe uygulayıcıları tarafından ise, giderlerin; taahhüt,
tahakkuk, ita emri ve tediye aşamalarından, gelirlerin ise tarh,
tahakkuk ve tahsil aşamalarından geçirildikten sonra yapılabilmesi,
-Yapılan harcama ve toplanan gelirlere ait hesabın Sayıştaya
verilmesi,
- Sorumlular tarafından verilen hesapların denetlenmesi
sonucunda Sayıştayca düzenlenecek uygunluk bildirimlerinin Türkiye
Büyük Millet Meclisine sunulması,
- Kesin hesap Kanununun çıkarılması,
Klasik mali sistemimizin benimsediği sıkı iç kontrol
mekanizmaları ile bezenmiş "Bütçe Döngüsü"dür.
Devlet faaliyetlerinin fazla çeşitlenmediği, işlem hacminin
ve parasal işlemlerin nisbeten düşük olduğu Cumhuriyetin ilk
yıllarında bu kontrol mekanizması hukuka uygunluğun sağlanması
ve yolsuzlukların önlenmesi konusunda epey başarılı olmuştur.
III- GÜNÜMÜZDEKİ MALİ YAPILANMA
Devlet faaliyetlerinin çeşitlenmesi ve işlem hacminin artması,
geleneksel mali düşüncenin bütün dünyada yerini modern mali
düşünceye terketmesine rağmen 1926 yılında çıkarılmış
1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununda gerekli değişikliklerin
yapılmamış olmasının sonuçları aşağıdaki şekilde şematize
edilmiştir.
Günümüzdeki mali yapı, Cumhuriyetin ilk yıllarında klasik
mali düşünce çerçevesinde oluşturulmuş bütçe sistemine
çeşitli unsurların ilave edilmesi ile oluşmuştur. Günü
birlik tedbirlerle oluşan bu unsurları" kayıt dışı
maliye" olarak ifade etmek mümkündür.
Kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmeye çalışıldığı
bu dönemde özel idareler ve belediyeler tarafından kurulmuş
çok sayıda iktisadi teşebbüs faaliyet halindedir. Bunların
toplam sayısı hiçbir kamu mercii tarafından bilinmemektedir.
Ayrıca belediyelere mevdu taşıma, su, kanalizasyon gibi görevleri
yerine getirmek üzere kurulmuş ve belediyelerin katma bütçesi
gibi faaliyet gösteren çok sayıda kurum da bulunmaktadır.
Yerel idareler ile genel ve katma bütçeli idareleri
ilgilendiren hizmetler için kurulan fonların durumunu burada açıklamaya
gerek yoktur. Halen ülkemizde tarafımızdan sayılabilen 120
adet fon faaliyet halindedir. Bu fonlardan 34 adedi (ki bunların
gelir ve giderleri diğerlerine göre çok fazladır.) hiç bir
şekilde denetlenmemektedir. Hatta bunların mali tablo düzenleyip
düzenlemedikleri dahi bizce meçhuldür.
Özellikle son on yıldır genel ve katma bütçeli idareler,
kurdukları dernekler ve vakıflar ile kamu hizmetlerini bütçe
dışı uygulamalarla yerine getirme yoluna gitmektedirler.
Devlete ait bina ve eşyayı kullanan ve bazılarında Devlet
personeli çalıştırılan bu dernek ve vakıflar, yapılan
hizmetler karşılığında bağış adı altında tahsilat
yapmakta, hatta vakıflar aracılığı ile işletmeler kurarak
ticari faaliyette bulunmaktadırlar.
Diğer taraftan, sözü edilen idarelerde kantin, yemekhane, ev,
misafirhane, kamp, kreş gibi sosyal tesisler, Devlet muhasebesi
dışında çalıştırılmakta ve faiz, kira gibi gelirlerle oluşan
özel hesaplarla idare edilen birçok kayıt dışı mali işlem
yapılmaktadır.
Kısaca sözü edilen kontrol dışı bu unsurlar, gün geçtikçe
mali yönetime egemen olmaya başlamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında
tesis edilen genel disiplin yerini neredeyse ferdi uygulamalara bırakmak
üzeredir. Kamu kesiminin ne kadar gelir elde ettiği ve ne kadar
gider yaptığının hesaplanması dahi imkansız hale gelmiştir.
IV- KAMU KURUMLARININ FİNANSMAN KAYNAKLARI
Özetlenen bu manzara içinde kamu kurumları aynı anda birden
fazla finansman kaynağına sahip hale gelmişlerdir. Bunların
sayısı bazen yedi veya sekiz çeşide ulaşabilmektedir. Kaldı
ki aynı çeşit kaynaktan birden fazla olabileceği düşünüldüğünde
kurumlarının, gider yapma ve gelir toplama konusunda büyük
bir serbestlik içinde bulunduklarını ifade etmek yanlış
olmayacaktır.
Bu kaynaklardan, fonların büyük bir kısmı, sosyal tesisler,
vakıflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar hiç bir dış
denetime tabi değildir. Bunların, kamu yararını gözetecek şekilde
çalışmalarını sağlayacak oto kontrol mekanizmaları da henüz
geliştirilmemiştir.
En önemli iç kontrol eksikliği, bu idarelerde ya hiç sayman
bulunmaması ya da saymanların aynı idarenin memuru statüsünde
olmasından kaynaklanmaktadır.
Hata ve suiistimallerin asgariye indirilmesindeki en önemli oto
kontrol araçları, görev ve yetkilerin tek kişi elinde
toplanmaması, ödeme yapılmasına veya tahsilata karar veren yöneticinin,
nakde vazıülyet etmemesi ve muhasebe kayıtlarına müdahale
edememesidir. Bu nedenle her idarede bir sayman bulunması ve
saymanların da kurum yöneticileri karşısında belli
teminatlara sahip olması gereklidir. Aksi halde kurum yöneticilerinin
hatalarına ya da olası kötü niyetlerine karşı kurum
menfaatinin korunması mümkün olamamaktadır.
Daha fenası suç teşkil eden fiiller için verilecek
cezalardaki çelişkidir. Mevcut ceza mevzuatımıza göre genel
ve katma bütçe uygulamasını ilgilendiren zimmet olayları 5 yıllık
hapis cezasını gerektirirken bahse konu yerlerde işlenen aynı
nitelikteki suçlar, zimmet suçu olarak değil emniyeti
suiistimal suçu olarak değerlendirilmekte ve en fazla üç yıla
kadar hapisle cezalandırılmaktadır.
Bir kamu idaresinin aynı anda konsolidasyonu yapılmayan birden
çok bütçe disiplini içinde çalışabilmesi ve bunun yanında
tamamen kontrol dışında kalmış yerlerde faaliyet gösterebilmesi
yolsuzluklar için en uygun ortamı hazırlamaktadır. Ayrıca bu
husus, savurganlık, enflasyon gibi toplumsal hastalıklarla mücadele
imkanınını da ortadan kaldırmaktadır.
Aynı nedenle, Başkanlığımızca yürütülen denetimlerin de
etkinliği büyük ölçüde azalmaktadır. Sayıştayın denetim
alanının yolsuzluk riski düşük alanlardan oluşması daha doğru
bir deyimle denetime tabi kurumlar tarafından kritik harcamaların
bahsedilen yöntemle denetim dışı birimlerine kaçırılması
nedeniyle Sayıştayca yürütülen denetimden beklenen neticeler
tam olarak elde edilememektedir.
Aynı amaç için değişik kaynakları kullanma serbesti ve
rahatlığı, idareciye etkin hizmet verme imkanını bahşediyor
şeklinde düşünülebilir ise de; makro bakış açısıyla bu
imkanın, bütçe disiplininden beklenen tüm faydaları da
ortadan kaldırdığını burada vurgulamayı gerekli görüyorum.
V- GENEL DURUM
Klasik mali düşünce tarafından benimsenen bütçe ilkeleri arasında en önemli olanlarından birisi " bütçe birliği" ilkesidir. Ancak yabancı ülkelerde olduğu gibi ülkemizdeki bütçe uygulaması da göstermiştir ki bu ilkenin istisna tanımadan yerine getirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle hedef, bütçeyi en kapsamlı hale getirmek olmalıdır. Ancak zorunlu nedenlerle yapılacak bütçe dışı uygulamalar için konsolidasyona imkan tanıyan birbiri ile uyumlu muhasebe düzeninin ve ülke düzeyinde iç kontrol mekanizmalarının tesisi zorunludur.
Mali yönetimde Devlet ciddiyetinin sağlanmasının vazgeçilmeyen
en eski metodu, kamu kaynakları üzerinde tasarruf etmeye
yetkili olanların hesap vermekle yükümlü tutulmalarıdır. Günümüzde
bu yükümlülük kaynakların verimli, etkin ve tutumlu olarak
kullanılıp, kullanılmadığını da içermektedir.
Oysa ülkemizde, kamu kaynaklarını kullandıkları halde bunun
hesabını vermekle yükümlü tutulmayan bir çok sorumsuz yönetici
bulunmaktadır. Hesap verme mükellefiyetine ilişkin istisna
getirme yetkisi kanun koyucuya ait olduğu halde, günümüzde yöneticiler,
kurumlarına denetim dışı yeni finans kaynakları yaratarak bu
sorumluluktan bizzat kaçınabilmektedirler.
Medeni bir mali yönetimin hedeflerini dört başlık altında sıralamak
mümkündür.
Bunlardan birincisi, hukuk kurallarına uygunluğun sağlanması;
İkincisi, hata ve yolsuzlukların önlenmesi;
Üçüncüsü, kaynakların verimli, etkin ve tutumlu olarak
kullanılması;
Dördüncüsü ise güvenilir idari ve mali verilerin hazırlanması
ve bunların uygun periyotlarla rapor edilmesidir.
Bu dört hedefin hepsi birbirinin tamamlayıcısıdır. Tek başlarına
yerine getirildikleri zaman kamu yararı açısından pek anlamlı
olmama ihtimalleri yüksektir.
Sayılan bu hedeflerden, ülkemizde en az dikkate alınan
performans konusudur. Genelde işlemlerin hukuka uygunluğu ile
iktifa edilen bütçe uygulamasının performans sorumluluğu ile
desteklenmesi zorunlu hale gelmiştir.
Teşkilatı, çalışma esas
ve usulleri, bağımsızlığı ve teminatları günümüzde
uluslararası standartlarla belirlenen ve meslek mensupları
tarafından icrası zorunlu bulunan denetimin durumu da haliyle
mali yönetim sistemindeki karmaşadan farklı değildir.
Mevcut uluslararası standartlardan hareket edildiğinde denetimi;
iç denetim, dış denetim ve yüksek denetim olarak üç başlık
altında sınıflandırmak mümkündür. Bu denetim çeşitlerine
ait standartlar incelendiğinde tümünün aynı esas ve usullere
tabi olduğu görülmektedir. Ancak bu çeşitlemenin yapılması
her denetim türünün zorunlu olarak içinde barındırdığı
zayıflıkların önlenmesidir.
İç denetim, iş, işlem ve olaylara daha yakın bakma imkanına
sahipken bağımsızlık ve denetim alanının ilgili kurum ve
kuruluşla sınırlı kalması bakımından bazı zayıflıkları
bünyesinde barındırmaktadır. Serbest bağımsız denetçiler
eliyle yürütülmesi gereken Dış Denetim, ülkemizde yeni gelişmeye
başlamıştır. Parlamento adına yürütülen yüksek denetimde
ise denetim alanı bakımından ciddi engeller ve tutarsızlıklar
bulunmaktadır.
İç denetimin, İç Denetçiler Enstitüsü; Dış denetimin
TURMOB bünyesinde örgütlenmesi takdirle karşılanacak girişimlerdir.
Ancak denetim her nekadar bu faaliyeti gerçekleştirenlere göre
üç başlık altında sınıflandırılsa dahi iç, dış ve yüksek
denetim sonuçta denetim mesleğinin parçalarıdır. Bu nedenle
önerimiz tecrübelerin paylaşılması, denetim programlarının
yapılmasında koordinasyon, denetim birimleri arasındaki zarar
verici rekabeti işbirliğine dönüştürme, ortak eğitim
programlarının yapılabilmesi, denetim birim ve organları ile
denetçilerin bağımsızlığının teminat altına alınması
konularında hizmet vermek üzere Sayıştay Başkanınının başkanlığında
bütün denetim birim ve organizasyonlarını kapsayacak bir
Milli Denetim Şürasının oluşturulmasıdır.
SONUÇ
Yolsuzlukların ve yolsuzluk söylentilerinin artışındaki en
önemli etken, mali sistemdeki bütünlüğün bozulmuş olmasıdır.
Mevcut yapılanma, yolsuzluklarla birlikte enflasyon, savurganlık,
hukuka aykırılık gibi toplumsal hastalıkları önlemekten çok
bu hastalıkları üretmeye yönelik hale gelmiştir.
Kamu kaynakları üzerinde tasarruf yetkisi olduğu halde hesap
vermekle yükümlü tutulmayan, bütçe disiplininden arî kılınmış,
gelir ve giderleri konsolide edilmeyen, iyiniyetten başka hiç
bir iç kontrole sahip olmayan ve hiç bir şekilde denetlenmeyen
kamu kurum ve kuruluşları veya bunlarla ilgili özel hesaplar
bulunduğu sürece yolsuzluk iddialarının önüne geçilmesi,
bu konuda kamu güveni ve düzeninin sağlanması ve hatta
savurganlığın, ekonomik istikrarsızlıkların, yasa dışı
uygulamaların da önüne geçilmesi mümkün görülmemektedir.
Ekonomik istikrarın sağlanması ve yolsuzluklarla mücadele
amacıyla sağlam bir maliye politikasının uygulanması lüzumunun
hissedildiği bu dönemde, mali sistemimizde bütünlük sağlamak
ve bütçe denkliği yerine mali denklik anlayışını yerleştirmek
üzere 1050 sayılı Muhasebei Umumiye Kanununun yerine istisnasız
bütün kamu kurum ve kuruluşlarını kapsayan ve uluslararası
düzeyde kabul görmüş muhasebe, iç kontrol ve denetim
standartlarına uygun bir genel mali yönetim yasasının çıkarılması
asli çözüm olacaktır.
Cengiz AYTAR
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Uzman Denetçi
